انتقد المجلس الأعلى للحسابات عدم استكمال وكالة تهيئة ضفتي أبي رقراق لبرنامجها الاستثماري، وذلك بالرغم من مرور ثلاث سنوات على الآجال التقديرية لانتهائه. وأوضح المجلس أن الوكالة قررت تعليق مشروع حماية المنطقة من مخاطر السكن غير اللائق. ويعزى هذا الأمر إلى المخاطر المتعلقة بارتفاع أسعار العقار، كما أن الموارد الذاتية للوكالة تتكون أساسا من عائدات بيع الأراضي المهيأة وكذا عائدات تفويت سندات المساهمة، بحيث لم تتمكن الوكالة من تعبئة هذه الموارد حسب الجدولة الزمنية المنصوص عليها في عقد البرنامج الثاني، الشيء الذي ترتب عنه نقص في المبالغ المحصلة برسم الموارد الذاتية مقارنة بالتوقعات، والتي بلغت نهاية سنة 2018 حوالي 411 مليون درهم، مما أثر سلبا على برمجة أشغال التهيئة وفق الآجال المقررة في عقد البرنامج المذكور.
إعداد: النعمان اليعلاوي
أبرز المجلس الأعلى للحسابات أنه، على المستوى المالي، شكل ارتفاع تكاليف إنجاز المشاريع المبرمجة أحد الإكراهات الرئيسية التي واجهت وكالة تهيئة ضفتي أبي رقراق في تنفيذ البرنامج الاستثماري لعقد البرنامج الثاني، وذلك بسبب سوء التقييم المتكرر للميزانية التوقعية للمشاريع في المراحل القبلية لإعداد عقدي البرنامجين. وأكد المجلس أن الوكالة لم تبلور استراتيجية لتعبئة العقار تسمح لها بتحديد الأهداف المتوخاة والمناطق ذات الأولوية والموارد اللازمة لذلك، وتأخذ بعين الاعتبار المخاطر المتعلقة بتعبئة العقار.
وأوصى المجلس بإعادة تقييم استدامة النموذج الاقتصادي والمالي للوكالة، وتمكينها من موارد ثابتة تمكن من ضمان اشتغالها وتنفيذ مشاريعها الاستثمارية بفعالية، وحث على العمل على تحيين مخطط وآليات تعبئة تمويلات مبتكرة وموارد إضافية لاستكمال برنامج الوكالة الاستثماري، وذلك في إطار عقد برنامج جديد مصمم بشكل أفضل ويسمح بتعبئة المزيد من الموارد. وبشكل خاص، أوصى المجلس الوكالة بوضع استراتيجية مؤطرة لتملك وتأمين العقار مع تحديد الأهداف المتوخاة والجدولة الزمنية المتعلقة بحيازة الوعاء العقاري، ومؤشرات الأداء، وتحديد الموارد ومصادر التمويل مع استحضار المخاطر وبلورة سيناريوهات تدبيرها في الوقت المناسب.
قصور النموذج الاقتصادي والمالي
أشار تقرير المجلس الأعلى للحسابات إلى أن مشروع تهيئة واستثمار ضفتي أبي رقراق من أهم الأوراش المهيكلة المساهمة في التنمية الاقتصادية والاجتماعية لمدينتي الرباط وسلا، مبرزا أنه يمتد على مجال تفوق مساحته ستة آلاف هكتار، ويتألف من ستة أجزاء من المنبع حتى المصب (باب البحر، الساحة الكبيرة، قصبة أبي رقراق، صهريج الوادي، المنزه الكبير، مشارف حساين). واعتبارا للأهمية الاستراتيجية والتاريخية والإيكولوجية للموقع، فقد تم إحداث «وكالة تهيئة ضفتي أبي رقراق»، بموجب القانون رقم 16.04 الصادر في 23 نونبر 2005، وتم الشروع في أعمال التهيئة في يناير 2006. وتعتبر هذه الوكالة مؤسسة عمومية تتمتع بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي، يديرها مجلس إدارة يرأسه رئيس الحكومة ويسيرها مدير.
وأشار التقرير إلى أنه من أجل ضبط الأهداف التقنية والمالية والاقتصادية المنوطة بالوكالة، وكذا التخطيط وتمويل وجدولة تنفيذ وتتبع مشاريع التهيئة والاستثمار، أبرمت الوكالة عقدي- برنامج مع الدولة، الأول للفترة الممتدة بين سنتي 2006 و2012، والثاني للفترة الممتدة بين سنتي 2014 و2018، كما قامت بتعبئة ميزانية إجمالية ناهزت 8,7 مليار درهم، وذلك خلال الفترة 2015-2020، شكلت الموارد الذاتية المعبأة فيها نسبة 13 في المائة من ميزانية الوكالة (أي ما يناهز 989 مليون درهم)، وقد خصص مبلغ 5.7 مليار درهم من هذه الميزانية للاستثمار و371 مليون درهم للتسيير.
وأبرز التقرير أن مساحة الأراضي، التي تم اقتناؤها من طرف الوكالة، ناهزت 453 هكتارا بمبلغ 990 مليون درهم، وهو ما يشكل 19 في المائة من المساحة المتوقعة في تصميم التهيئة الخاص بضفتي أبي رقراق، وبلغ إجمالي عدد مستخدمي الوكالة والشركات التابعة لها، إلى غاية سنة 2021، ما مجموعه 162 مستخدما، من بينهم 84 مستخدما يعملون بالوكالة، موزعين على ثلاثة أقطاب.
غياب التتبع
أشار تقرير المجلس الأعلى للحسابات إلى أن مجلس الإدارة للوكالة لم يسهر على تتبع تنفيذ جميع قراراته، ولم يعمل على حث الوكالة من أجل اتخاذ الإجراءات اللازمة لتطبيقها، كما هو الحال بالنسبة للقرارات من قبل تصفية شركتي «صبر للتهيئة» و«الوقت الأخضر»، وإعداد مشروع الملحق التعديلي لعقد البرنامج الثاني، وعرضه على رئيس مجلس الإدارة من أجل المصادقة عليه؛ وإبرام اتفاقية مع شركة مارينا أبي رقراق في إطار تقاسم الموارد، تتعلق بتدبير بعض مهام الشركة وكذا بعض الموارد البشرية للوكالة، سيما في ما يتعلق بالشؤون القانونية والمالية والمحاسبة والصفقات العمومية والنظام المعلوماتي، وضرورة اعتماد إطار استراتيجي لإنشاء وحل الشركات التابعة للوكالة والمساهمات.
وأشار التقرير، أيضا، إلى أنه من بين الشركات الخمس التابعة للوكالة، فإن شركتي «صبر للتهيئة» و«الوقت الأخضر» متوقفتان عن ممارسة أنشطتهما، ومع ذلك لم تتم تصفيتهما، كما لم يتم حل وتصفية شركة «أمواج المغرب»، التي تساهم الوكالة في رأسمالها بنسبة 20 في المائة، بالرغم من توقفها عن مزاولة أي نشاط ، وهي ما اعتبرها مجلس الحسابات وضعية تؤكد ضرورة اعتماد الوكالة لاستراتيجية واضحة وموثقة، تتعلق بتأطير عمليات إحداث أو اقتناء أو حل الشركات التابعة والمساهمات المالية، عوض الاكتفاء بإعداد مذكرات أولية حول الأسباب والأسس القانونية، لإنشاء الشركات التابعة واقتراح مشروع النظام الأساسي للشركة المراد إحداثها .
وبهذا الخصوص، أوضحت وزارة الداخلية والوكالة، في جوابيهما عن تقرير المجلس، أن إحداث الشركات التابعة يتم كلما استدعت الضرورة ذلك، إما عن طريق الاقتناء المباشر أو عن طريق الإحداث، كما أن حل الشركات بعد تحقيقها لأهدافها مسألة مهمة جدا، ولذلك باشرت الوكالة مسطرة حل وتصفية كل من شركتي صبر للتهيئة والوقت الأخضر في إطار تفعيل مقررات مجلسها الإداري وتوصيات المجلس الأعلى للحسابات.
غياب استراتيجيات خاصة
أشار تقرير المجلس الأعلى للحسابات إلى أن الشركات التابعة للوكالة لا تتوفر على استراتيجيات خاصة بها، متضمنة للأهداف التي يتعين تحقيقها، ومؤشرات الأداء الكمية والنوعية لقياس مدى تحقيقها، فضلا عن الوسائل اللازمة لذلك، حيث إن هذه الاستراتيجيات الخاصة يجب أن تكون منبثقة عن التوجيهات الاستراتيجية للوكالة، كما أكد التقرير أن مشروع تهيئة واستثمار ضفتي أبي رقراق يحظى بأهميته الاستراتيجية وبطابعه الخاص، وبالتالي فإن تنفيذ وتتبع المشاريع المزمع إنجازها من طرف الوكالة، يقتضي توفرها على هيكل تنظيمي قار وموارد بشرية مؤهلة .
وأوضح التقرير أنه، لهذه الغاية، وضعت الوكالة مجموعة من الإجراءات التنظيمية المنصوص عليها في القانون رقم 69.00 المتعلق بالمراقبة المالية للدولة على المنشآت العامة وهيئات أخرى، والمتمثلة أساسا في إعداد النظام الأساسي للمستخدمين والمساطر الإدارية والمحاسبية، وكذا المساطر المتعلقة بمهن الوكالة التي تم إعدادها وإصدارها سنة 2015. بالإضافة إلى ذلك، نص عقد البرنامج الثاني 2014-2018 على ضرورة تعزيز الموارد البشرية بالكفاءات، من خلال إعداد مخطط توظيف يمتد على خمس سنوات، غير أن التنزيل الأمثل لهذه الإجراءات عاقه التغيير المستمر الذي عرفه التنظيم الداخلي للوكالة، والراجع بالأساس لغياب هيكل تنظيمي رسمي، ولتعاقب العديد من المسؤولين على تسيير أقطاب ومديريات في فترات وجيزة، بحيث إنها لا تتجاوز في أحسن الأحوال السنة الواحدة، كما هو الحال بالنسبة لقطب التهيئة ومديرية الشؤون القانونية ومديرية التدقيق والرقابة الداخلية. هذه الوضعية من شأنها أن تؤثر سلبا على أداء الموارد البشرية من جهة، ومن جهة ثانية فهي ستؤدي إلى إضعاف تماسك واستقرار فرق العمل.
وفي هذا السياق، أوصى المجلس بتعزيز الدور التوجيهي والرقابي لمجلس الإدارة، من خلال مراجعة تشكيله وطريقة عمله والعمل على تتبع تنفيذ الخيارات الاستراتيجية والقرارات التي يتخذها، والعمل على إرساء هيكل تنظيمي قار للوكالة يتلاءم مع أهدافها الاستراتيجية ورؤية مشروع تهيئة واستثمار ضفتي أبي رقراق، كما يوصي وكالة تهيئة ضفتي أبي رقراق بوضع استراتيجية واضحة متعلقة بإحداث الشركات التابعة لها وحلها عند الاقتضاء، بما يضمن فعالية ونجاعة تنفيذ مشروع تهيئة واستثمار ضفتي أبي رقراق .
عجز في التمويل
تشكل عائدات تفويت العقار أهم مورد ذاتي لوكالة تهيئة ضفتي أبي رقراق وتمثل الركيزة الأساسية لنموذجها الاقتصادي، غير أن عدم قدرة الوكالة على تعبئة هذه العائدات، حسب الجدولة الزمنية المنصوص عليها في عقد البرنامج الثاني 2014- 2018، ترتب عنه حدوث عجز في التمويل الذاتي، الشيء الذي أثر سلبا على برمجة أشغال التهيئة وفق الآجال المقررة، حسب المعطيات التي أوردها تقرير المجلس الأعلى للحسابات. ونص مخطط التمويل العام لعقد البرنامج الثاني على تعبئة موارد ذاتية بحوالي 941.2 مليون درهم، من بينها مبلغ 218.1 مليون درهم مخصص لأداء ما تم ترحيله من عقد البرنامج الأول. وتتكون الموارد المالية الذاتية المبرمجة، أساسا، من عائدات بيع الأراضي المهيأة، وكذا عائدات تفويت سندات المساهمة في رأسمال شركة المساهمة «باب البحر». إلا أن حصيلة الموارد الذاتية المعبأة من طرف الوكالة، خلال الفترة المذكورة، بلغت 530.2 مليون درهم، أي بنسبة 86 في المائة من تلك المبرمجة، مسجلة بذلك نقصا عن التوقعات بحوالي 411 مليون درهم في متم سنة 2018.
في السياق ذاته، أشار التقرير إلى أن مساهمة الشركاء في تمويل مشاريع التهيئة والاستثمار تشكل حوالي 26 في المائة من الموارد المعبأة من طرف الوكالة، غير أن دفع هذه المساهمات للوكالة لم يحترم الجدولة الزمنية المنصوص عليها في عقد البرنامج الثاني 2014-2018، بحيث تفاوتت نسب مساهمة الشركاء ما بين 46 و63 في المائة من توقعات العقد المذكور، كما أشار التقرير إلى أنه لوحظ عدم أداء ثلاثة شركاء للمساهمات المنصوص عليها في بنود عقد البرنامج، بحيث بلغ إجمالي المساهمات غير المدفوعة حوالي 280 مليون درهم إلى غاية شهر أكتوبر 2021.
مؤشرات مالية في حاجة إلى التعديل
خلال الفترة 2013-2020، سجلت النتيجة الصافية للوكالة نتيجة سلبية بحيث بلغ متوسط النتيجة الصافية 141,02- مليون درهم، كما بلغ متوسط النتيجة الصافية المجمعة، خلال الفترة نفسها، حوالي 114,72- مليون درهم. كما أشار التقرير إلى أن من بين الأسباب التي ساهمت في هذا الوضع عدم تغطية موارد الوكالة لجميع نفقاتها، فضلا عن أهمية مخصصات المؤن لمواجهة النقص في قيمة سندات الشركات التابعة، والتي بلغت خلال الفترة 2014-2020 ما يعادل 393 مليون درهم، مضيفا أن رقم معاملات الوكالة تميز بعدم الاستقرار خلال الفترة 2014-2019، بحيث سجل قيمة قصوى قدرها 1.714 مليون درهم في سنة 2014 وقيمة دنيا قدرها 32,0 مليون درهم في سنة 2019، مع العلم أن هذا الأخير يتكون أساسا من عائدات تفويت العقار .
وأشار التقرير إلى أنه، ابتداء من سنة 2016، لم تعد الوكالة قادرة على تحصيل الموارد الذاتية اللازمة لاستكمال إنجاز المشاريع المخطط لها وفق برنامجها الاستثماري، بحيث سجلت قدرة التمويل الذاتي للوكالة قيما سلبية، بعد أن انخفضت من 45,36- مليون درهم سنة 2016 إلى 196,19- مليون درهم سنة 2020، وهو ما ساهم في إضعاف وضعها الاقتصادي والمالي. وفي هذا الإطار، أوضحت كل من وزارة الداخلية والوكالة أن المادة 45 من القانون رقم 16.04 نصت على أن مداخيل الوكالة تتكون أساسا من المخصصات السنوية من الميزانية التي تمنحها الدولة، إلا أن عدم انتظام هذه الموارد وعدم وفاء الشركاء المتعاقدين مع الوكالة بالتزاماتهم المالية لم يمكنها من تحقيق جميع أهدافها .
حصيلة المنجزات الضعيفة
تم تنزيل برنامج تهيئة واستثمار ضفتي أبي رقراق من خلال التعاقد بين الدولة والوكالة. ومكن كل من «اختيار التهيئة العام» المصادق عليه سنة 2004 و«تصميم التهيئة الخاص بضفتي أبي رقراق»، الموافق عليه بالمرسوم رقم 2.09.472 سنة 2009، من تحديد جميع مشاريع التهيئة المخطط لها بمنطقة تهيئة واستثمار ضفتي أبي رقراق، كما تم تقسيم هذه المشاريع على ستة أجزاء جغرافية بمنطقة التهيئة، وتمت برمجة الجدولة الزمنية لمختلف مراحل تنفيذها وفق المنطق التسلسلي المعبر عنه في مخططات الاستثمار موضوع عقدي البرنامجين الأول والثاني المبرمين بين الدولة والوكالة. وفي هذا الصدد، أسفر تقييم حصيلة إنجازات عقد البرنامج الثاني عن تباين أداء الوكالة من الناحيتين المالية والمادية.
وأشار التقرير إلى أنه، من خلال تقييم الإنجازات المادية للمشاريع المدرجة في عقد البرنامج الثاني 2018-2014، تبين عدم استكمال إنجاز البرنامج الاستثماري المتوقع إنجازه، وذلك بالرغم من مرور ثلاث سنوات على الآجال التقديرية لانتهائه، حيث بلغ معدل التقدم الإجمالي للبرنامج 58 في المائة، كما بين تحليل معدلات تقدم أشغال التهيئة، حسب مكونات البرنامج، ضعف الإنجازات خاصة على مستوى المكون المتعلق بتثمين وحماية ضفتي أبي رقراق من مخاطر التوسع الحضري غير المقنن، وكذا المكون المتعلق باقتناء الأراضي في الجزء الثالث والرابع من منطقة التهيئة، بحيث بلغ معدل الإنجاز بهما 16 في المائة و42 في المائة، على التوالي، مبرزا أن المكون المتعلق بإنهاء التهيئة بالجزأين الأول والثاني لازال غير مكتمل، بمعدل تقدم إجمالي بحوالي 76 في المائة، علما أن هذا المكون كان موضوع عقد البرنامج الأول، وعرف تجديدا لعدد من المشاريع المبرمجة في إطاره، على مستوى عقد البرنامج الثاني.
في السياق نفسه، قررت الوكالة تعليق مشروع حماية المنطقة من مخاطر السكن غير اللائق، ويعزى هذا الأمر إلى المخاطر المتعلقة بارتفاع أسعار العقار. كما أن الوكالة لم تنجز المكون المتعلق بالتراث ولذلك تم إبرام اتفاقية مع شركة الرباط الجهة للتهيئة في يوليوز 2018 تنص على نقل بعض المشاريع إلى هذه الأخيرة. وتجدر الإشارة إلى أن معدل تنفيذ البرنامج الاستثماري، دون الأخذ بعين الاعتبار المكونين المتوقفين، بلغ 70 في المائة، وذلك بعد مرور ثلاث سنوات على تاريخ انتهاء البرنامج المذكور.
نزاعات مع الفاعلين والشركات
سجل التقرير ملاحظة أن تدبير أشغال التهيئة والاستثمار يتسم بارتفاع عدد المنازعات مع الأطراف ذات الصلة، سيما الفاعلين المؤسساتيين وشركات الأشغال ومقدمي الخدمات وكذا الأشخاص المعنيين، وهو ما يعزز المخاطر بارتفاع التكاليف المالية للمشاريع، بحيث بلغت المبالغ المطالب بها في إطار المنازعات حوالي 418 مليون درهم، أي ما يعادل 28 في المائة من متوسط الميزانية السنوية للوكالة، دون احتساب تلك المتعلقة بمسطرة نزع الملكية .
وأشار التقرير إلى ارتفاع تكاليف إنجاز المشاريع المبرمجة، والذي يشكل أحد الإكراهات الرئيسية التي واجهت الوكالة في تنفيذ البرنامج الاستثماري لعقد البرنامج الثاني، وذلك بسبب سوء التقييم المتكرر للميزانية التوقعية للمشاريع في المراحل القبلية لإعداد عقدي البرنامجين، حيث بلغت التكلفة الإضافية الإجمالية، حسب تقديرات الوكالة المبنية على أساس الزيادة الملحوظة على مستوى الجزء الثالث الذي يشمل مشروع الطريق الدائري الحضري ومشروع متنزه سلا «باركواي» ومشروع القطعة الحضرية، حوالي 514.1 مليون درهم، وهو ما يعادل نسبة تمويل إضافية تتجاوز 149 في المائة بالمقارنة مع الميزانية التوقعية لعقد البرنامج الثاني.
وفي هذا الصدد، أوضحت وزارة الداخلية وكذا الوكالة أن هذه الأخيرة واجهت عدة صعوبات في إنجاز برنامج تهيئة واستثمار ضفتي أبي رقراق، خارجة عن إرادتها، وخصوصا تلك المتعلقة بارتفاع تكلفة التعويض عن نزع الملكية المحكوم بها والتي تبقى خارجة عن إرادة الوكالة، الأمر الذي يشكل جزءا من الصعوبات التي تواجهها في القدرة على توفير العقار في ظل ارتفاع مبالغ هاته التعويضات على ضوء الخبرات المنجزة في موضوعها؛ ونوعية الوعاء العقاري المتعلق بمشروع «تأهيل وإدماج قطاعات مخاطر السكن غير اللائق» الذي يتميز بقلة العقارات المحفظة وكثرة التعرضات، وهو ما شكل سببا رئيسيا في تعثر وتوقف إنجاز هذا المشروع الذي كان من شأنه أن يضع الوكالة في وضعية المعتدية ماديا.
